民主制度并非万能解方 贫富不均、舞弊、治安败坏问题难解
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委内瑞拉虽为民主国家，却面临舞弊、经济萎缩等问题。（汤森路透）(photo:UpMedia)编按：民主体制在多数国家中施行，但也非完美的体制。除了过去威权主义菁英可能会操纵选举之外，也可能导致混乱、腐败的状况，并不能一定保证带来经济的丰硕果实，二十一世纪的头十年出现「民主倒退」的现象。
「民主倒退」的现象
到了一九九○年代末期，全世界已有约一百二十个国家（占全世界独立国家的六成以上）成为举办选举的民主国家。这一转变就是杭亭顿所谓的第三波民主化：自由民主（liberal democracy）政体成为预设的政体，在二十一世纪初成为世人普遍能接受的政治样貌的一部分。
大规模的社会转变，也是促成这些政治制度改变的因素。世界之所以会朝民主转型，乃是全球数百万原本顺从被动的人组织起来，参与自己社会的政治活动所促成。这场社会动员由几个因素推动：一、教育大幅普及，使人更认识自己和自己所置身的政治世界；二、资讯科技助长观念与知识的快速传播；三、移动与交通的成本低廉，让人如果不喜欢政府就可以用脚投票，移居他国；四、生活更富裕，使人想让自己的权利得到更完善的保障。
但第三波民主化在一九九○年代晚期之后达到高峰，二十一世纪的头十年出现「民主倒退」的现象。第三波民主化国家当中，有大约五分之一的国家，若非回到威权统治，就是民主体制遭到严重侵蚀。自由之家指出，二○○九年时全世界各地自由度连续第四年下降，这是自由之家自一九七三年开始衡量自由度以来首见。
威权领袖甘愿下放权力吗？
二十一世纪第二个十年刚开始，民主世界就出现几个令人忧心的发展。首先是在俄罗斯、委内瑞拉、伊朗之类的国家，先前取得的民主成就遭遇一百八十度大逆转，许多领袖在靠选举上台后开始忙着操纵选举、关闭或收购独立电视台和报社、严厉扫荡反对运动，借此拆解民主体制。自由民主不只是多数决投票，它是一套复杂的体制，这些体制透过法律和制衡制度约束权力的行使，将权力的行使规则化。但在许多国家，官方接受民主正当性的同时，却澈底拿掉对行政权的制约，并毁蚀法治。
在其他例子里，国家似乎正要从威权政府转型时，却困在分析家汤马斯．卡洛瑟（Thomas Carothers）所称的「灰色地带」里，既不是完全的威权体制，也算不上民主。前苏联解体后所诞生的国家，例如位于中亚的哈萨克和乌兹别克，就处于这样的景况。一九八九年柏林围墙倒下之后那几年，各方普遍认为，几乎所有国家都将转变成民主制度，而实行民主过程中的种种挫败也只要假以时日就会克服。卡洛瑟指出，这种「民主转型」典范（transition paradigm）是毫无根据的假设，很多威权主义菁英完全无意施行会稀释他们权力的民主体制。
贫富不均、舞弊、治安败坏
第三个令人忧心之处，无关乎政治制度未能符合民主或保持民主，而是关于政治制度未能满足人民要求、政府无法提供各种基本服务。民主体制的存在，并不是评断某国治理好坏的有力依据；未能兑现承诺，或许才是这类政治制度所面临最严峻的挑战。
乌克兰就是一例。二○○四年，数万名乌克兰人民涌到基辅的独立广场，抗议总统大选作弊，令世人大吃一惊。这波抗议（后来名为「橘色革命」）导致重新选举，促成改革派维克托．尤申科（Viktor Yushchenko）当上总统。然而，尤申科一掌权，「橘色联盟」的无能即表露无遗，尤申科自己也令支持者失望透顶。乌克兰政府内部争吵不休，无力解决严重的贪污问题，二○○八年到二○○九年全球金融危机期间，经济崩盘。结果，二○一○年初的总统大选，反而换成维克托．亚努科维奇（Viktor Yanukovich）出线—当初之所以会在二○○四年爆发「橘色革命」，其实就是因为亚努科维奇遭控大选舞弊。
还有其他许多种治理不善的问题缠扰着各个民主国家。大家都知道，拉丁美洲是全世界贫富最不均的地区，社会阶级的分隔线往往和种族、民族的分隔线重叠。委内瑞拉的查维兹（Hugo Chávez）和玻利维亚的莫拉莱斯（Evo Morales）之类民粹领袖的崛起，与其说是社会动盪的结果，不如说反映出贫富不均的问题，还有许多人空具国民的虚名，但内心却深感遭到社会排斥。无法改善的贫穷常衍生其他社会问题，例如帮派、贩毒、弥漫民间的不安全感。在哥伦比亚、墨西哥、萨尔瓦多，组织犯罪危及国家及其根本体制，而未能有效解决这些问题，已削弱民主的正当性。
再举印度为例。印度自从一九四七年独立以来，一直是非常成功的民主国家—鑑于这国家的贫穷、族群与宗教的多元、广土众民，这样的成就更为了不起（从更长远的历史角度看来，印度会出现这样的政治发展实在是不足为奇，这也是本书第十章至第十二章的主题）。尽管如此，印度的民主就像制作香肠一样，愈近距离审视就愈令人不敢恭维。举个例子，印度有将近三分之一的议员曾遭刑事起诉，其中有些被控以谋杀或强暴之类的重罪。印度政治人物常公然进行恩庇政治（patronage politics），拿选票来换取政治上的特殊照顾。印度的失控暴走，使政府很难在重大基础建设投资之类的事务上做出决定。在很多印度城市，耀眼的高科技中心旁边就是有如非洲般的贫民区。
政府应不应该插手市场？
印度民主予人混乱和腐败的印象，经常被拿来和中国快速又有效率的决策相比。中国统治者既不受法治约束，也不受政治问责制约束，如果想兴建大坝，想用推土机夷平居住区以腾出高速公路和机场建地，想推出经济快速刺激方案，说做就做，效率远胜实施民主制的印度。
第四个担忧来源与经济有关。事实证明，现代全球资本主义的生产力和财富创造力之高，乃是一八○○年以前的人所无法想像的。一九七○年代石油危机过后那段期间，全球经济规模成长了几乎三倍，亚洲因为广开贸易与投资大门，许多人口得以成为已开发世界的居民。但全球资本主义并未找到方法来避免剧烈波动，特别是金融领域的鉅变。全球经济成长饱受不时爆发的金融危机困扰，一九九○年代初袭击欧洲，一九九七年至一九九八年侵扰亚洲，一九九八年至一九九九年换俄罗斯和巴西受害，二○○一年是阿根廷。二○○八年至二○○九年，换全球资本主义发源地美国遭遇重大金融危机（或许是报应），这一不稳定局面达到最高峰。自由市场是推动长期经济成长所不可或缺，但自由市场不会进行自我管制，尤其是银行等大型金融机构。金融体系的不稳定，反映出政治失能，也就是反映出各国国内市场，以及国际市场都未能受到足够的监督管制。
这些经济危机累积下来的效应，未必会动摇世人对市场挂帅、经济和全球化作为经济成长引擎的信心。中国、印度、巴西和许多所谓的新兴市场国家，仍然靠着参与全球资本主义而在经济上表现亮眼。不过各国的治理机制显然仍未找到正确的管制措施来缓和资本主义的波动。
美国政治体制将被重大考验
上述后一观点，点出了民主制度的未来，存在一个急迫但常被轻忽的问题。随着人类社会努力将自己组织化，以驾驭自己所置身的环境，政治体制的发展与时俱进，且往往是缓慢又痛苦的过程。不过，一旦政治制度未能因应变动的环境，就会出现政治衰败。人类社会有保存既有体制的倾向。人类天生是照着规则走的动物，天生就会遵从存在于自身周遭的社会规范，而且会用一些超验的意义或价值来确立那些规则。一旦周遭环境改变、新的挑战出现，现有体制往往无法满足当前需求，而且有一批根深蒂固、反对任何根本改变的利害关系人支持。
美国的政治体制很可能即将受到重大考验，考验其因应变局的能力。美国的制度以一个坚定信念为核心：政治权力的集中会为人民的生活和自由带来立即的危险。因此，《美国宪法》有各种制衡的设计，以让政府不同部门免遭其他部门的专断宰制。至目前为止，这套制度对美国很管用，但完全是因为在处于紧要关头，需要强势政府时，美国能透过政治人物的领导形成需建立强势政府的共识。
令人遗憾的是，这套体制并不保证专制权力能够时时受到制约，也不保证在有需要时政府可以适时展现国家权威。国家权威的行使，首先有赖于整个社会对政治目的达成共识，而这正是美国这几年的政治所欠缺的。美国现在面临一连串重大挑战，大多与修补长期财政问题有关。过去一个世代，美国人花钱如流水，却未透过课税来支应这样的开销，又因为多年来预借消费太容易，以及家庭、政府都过度支出，这情况更加恶化。长期财政赤字与外债逐渐危及美国国力的根基，中国等其他国家则相对日渐茁壮。
*(photo:UpMedia)作者简介
法兰西斯‧福山（Francis Fukuyama）
史丹佛大学国际研究所教授，兼民主、发展与法治中心主任。曾任教于约翰‧霍普金斯大学、乔治•梅森大学，担任兰德公司（RAND Corporation）研究员及国务院政策规划幕僚副主任，亦曾出任美国总统生物伦理委员会委员。着有《历史之终结与最后一人》（The End of History and the Last Man）、《跨越断层：人性与社会秩序重建》（The Great Disruption）、《后人类未来：基因工程的人性浩劫》（Our Posthuman Future）、《强国论》（State Building）、《政治秩序的起源（上卷）：从史前到法国大革命》（The Origins of Political Order），以及《身分政治：民粹崛起、民主倒退，认同与尊严的斗争为何席卷当代世界？》（Identity）等书。
审订者简介
陈思贤
台湾大学政治学系教授。美国约翰‧霍普金斯大学政治学博士，专长：西洋政治思想史、政治哲学。
译者简介
林丽雪
台湾大学政治学系毕业。专职译者。曾任职国会助理、记者与编辑。喜欢有生命力的人事物；热爱文字工作。译有《QBQ!就是要杰出》、《3300万人的聊天室》、《学校没教的就业学分》、《我用死薪水，让钱替我赚钱》、合译有《怪咖成功法则》、《虚拟货币经济学》、《如何打造营收上亿的App》等书。
※本文摘取自《政治秩序的起源》
