黎蜗藤专栏：利用三个漏洞违反宪法正义的「国会改革法案」
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这次国会单方面自我赋权，以调查权和听证权最令人担忧。（资料照片／摄影：王侑圣）(photo:UpMedia)台湾国会打着「国会改革」旗号而修订《立法院职权行使法》的争议，激发了台湾人民大规模集会示威。事件是否会演变为「太阳花2.0」尚未可知。目前看来，人数还不及十年前的太阳花，但这很可能只因为时间尚短，事件尚未充分发酵，大部分人都尚不明白国民党民众党打着「国会改革」旗号到底有多严重之故罢了。
蓝白推动的「国会改革法案」的核心问题，不是目前最多人关注的「程序正义」与否，而是「宪法正义」的问题。尽管前者有太阳花的话语的延续，或可鼓动更多人参与，但后者绝对才是更为严重的问题。
这里的「宪法正义」是指在蓝白操控下，国会利用宪法中历史造成的漏洞，无节制地自我赋权，自我扩权，侵蚀了宪法中的分权原则，实质性地要改写台湾的政治共识基础；也侵蚀了宪法中对人权的保护的精神，给人权倒退带来重大威胁。
这里说的「历史造成的漏洞」，是指中华民国宪法在五权到三权转换中，未能完善考虑制衡的问题，从而留下了国会立法自我赋权的空间。
台湾政治体制的初衷是五权分立，在五院之上还有国民大会和总统。一年才开一次的国民大会用于制宪，常设性的立法院用于制定一般的法律。到了民主时代，宪法增修中，把五权分立实际上变成三权分立，国民大会取消，监察院和考试院实际都已经式微。立法院作为一个民选的常设机构，不但同时兼具立宪和制定一般性法律的功能，还有监察院（弹劾权、文件调阅权）和考试院（人事批准权）的部分功能。
于是，台湾建立起类似美国式的行政、立法、司法三权分立的体制。行政系统以总统为首，行政院院长和行政院，与其说是一个独立的行政机关，还不如说是总统在内政方面的代理人和办事机构。立法院从一个在总统之下的、与行政院并列平机的机构，上升到和总统制衡的、集立宪、立法、财政审批、质询、弹劾、监督、人事同意权等权力于一身的权力中心。
美国首创的三权分立是一个天才式的设计，台湾以此为模板合情合理。然而，在这个从五权转换到过程中，不少细致的问题都没有考虑到。这里探讨三个显着的漏洞。
一、台湾总统没有法律否决权
在美国三权分立设计中，总统对国会立法的否决权是极为重要的制衡权力。两个国会在以简单多数的方式通过法律后，必须由总统签名作实。总统有权否决，退回国会。国会要推翻总统的否决，必须以更高的门槛（两个国会都以三分二舵手通过）方可。这种设计，很大程度上可以避免国会只有在简单多数的情况下，就自我赋权，单方面扩大国会的权力，修改三权分立的权力分配方案。
在原先的五权设计中，总统和国民大会是互相制衡的。国民大会不是常设机构，很难出现「总统与国民大会之权力斗争」。立法院只是总统之下的机构。它并不和总统制衡，而是和其他四个院制衡。在这种设计中，总统没有需要有法律否决权。
然而，在从五权到三权转换后，立法院成为制衡总统的机构，总统（和行政机构）却没有「法律否决权」去制衡，这就容易造就国会立法「自我赋权」，实质性地扩大国会权力，侵蚀总统和行政系统的权力，而这并非「三权分立」的本意。
诚然，行政院可以在总统的支持下，把法案退回立法院覆议。然而，立法院要维持原案，并不需要更高的门槛。 那就是说，在立法时候需要简单多数，在维持原案时还同样只需要简单多数即可。这根本无法「否决」法案。
在这次争议中，笔者和其他人都注意到了。法律必须由总统公布才生效。那么总统是否能不公布呢？换言之，宪法所规定的「总统公布」，是总统的「权力」，还只是一种礼仪式的程序？如果是前者，那么算是变相的「否决权」了。
然而，经过笔者研读，很遗憾，根据宪法的行文，总统的「公布」法律，更应该被解释为礼仪程序，而不是一种实质性的权力。换言之，只要走完了程序，总统必须公布法律，让法律生效。否则就是违宪。
于是，既然「公布」不是实质性的权力，总统对国会凭借简单多数制定的法律，即便再不满意，也没法否决，没法在总统不违宪的情况下让法律不生效。这为立法院「自我赋权」创造了极大空间。
以这次修法的具体例子之一，就是原本立法院没有「调查权」，只有「调阅文件权」。在这次二读通过的版本，就大幅赋予国会「调查权」和「听证权」。
「调查权」属于监察院（宪法96条）。即便在宪法法院释字585号中，说立法院「立法院为有效行使宪法所赋予之立法职权，本其固有之权能自得享有一定之调查权」。但这次修法加入的调查权依然是可疑的。因为在释字中说的调查权，是指行使「立法职权」时的调查，但现在变成了一切职权下（包括行使从监督院转移过来的监督权时）都可以有调查权，大大扩充了释字585号的应用范围。
另一个例子是宪法增删条文第4条第3款，规定立法院于每年集会时，得听取总统国情报告。原立法院职权行使法，也只规定立法委员「提出问题」，并无说总统必须回答问题。但这次修法中，则规定总统必须「依序即时回答」问题。
本来，在宪法上总统只有发表报告的义务，并无问答义务。原法说立委有权提问，这只是对立委赋权，还可接受。但修法不但规定总统必须回答，还必须即时回答。这变相就让总统向国会负责。
二、变成宪法受法律节制
在制定五权宪法的时代，专政者考虑的是「依法而治」，而不是「法治」。于是留下了大量的「依法」条款。
尤其显着的是宪法37，39-42条，几乎所有总统的权力，都必须「依法」而行。比如，37条规定，总统「依法」公布法律、发布命令；39条规定总统，「依法」宣布戒严；40条规定，总统「依法」大赦特赦；41条，总统「依法」任免官员等等。
既然要「依法」就必须「有法可依」，那么这个「依法」的法是谁制定的呢？当然是立法院。在五权时代，这无关要紧。因为宪法是国民大会的领地，但制定法律的立法院是总统节制下的领地。但在从五权到三权转换时，制定法律的就变成和已经与总统相互制衡的国会了。于是国会有权制定这些可以在程序上限制总统权力的条文。这些因素，在五权到三权转换过程中，并无仔细考量。
于是，现在国会可以制定法律，让总统「依法」行使宪法权力。也就是说，国会通过立法给自己大肆扩权的同时，还可以给总统缩权。由于总统没有否决权，只能眼睁睁地看着国会限制自己的权力。
比如，笔者在探讨总统抗衡国会「恶法」时，既然没有否决权，那么有什么其他途径可以合法地阻止恶法呢？笔者注意到中华民国宪法规定总统有特赦权。于是，一个设想就是，那么国会强行通过恶法，总统可以发公告，特赦所有因该法案被告的人。
然后有网友回「说不定会修法限制特赦或直接拿掉」。笔者研究了一下， 直接拿掉特赦权要修宪，这是高门槛，很难做到的。然而，注意到宪法40条规定的是「依法行使特赦之权」，因此，如果国会要立法，限制总统特赦权，确实可以做。比如，国会可制定特赦法，规定总统每年只能特赦一个人。这就等于废掉了总统「特赦权」了。
第三，宪法缺乏「不能自证其罪」的人权保障
这次国会单方面自我赋权，以调查权和听证权最令人担忧。
在调查权中规定：「立法院得要求政府机关、部队、法人、团体或社会上有关系人员提供相关资料」，不得「拒绝、拖延或隐匿不提供者」。
在听证权中规定：「立法院听证会得邀请政府人员及社会上有关系人员出席表达意见与证言。应邀出席人员非有正当理由，不得拒绝出席。」，也不得「缺席、拒绝表达意见、拒绝证言、拒绝提供资料」，不得「虚伪陈述」。否则公务员有机会干犯新增的「藐视国会罪」，其他社会人士会被罚款。
在美国，公民有权以「不能自证其罪」的理由，拒绝出席听证，拒绝提供资料。台湾在司法实践中也有「不自证其罪」，但那仅限于司法程序里面。由于没有宪法级别的保障，在非司法程序，比如这次修法的国会调查和听证中，台湾人民和企业、团体等法人就没法被保护。于是国会的调查权和听证权就很可能成为迫害公民和法人的工具。
尽管在草案中有一些例外，但全部必须经过会议主席批准，不是一种不受限的无需条件就可拥有可行使的公民权利。
把调查权放在并非专业调查人员之手，那是非常危险的。大家可以设想一下：一个没有任何法律检控伦理操守训练的人，只要当上委员，就能对任意想针对的人用调查权，人民却没有保持缄默和拒绝的权利。
国会还自我赋权以调查的名义，可绕过国安外交机构接触所有机密，加上有徐巧芯之流的劣质大喇叭，保密机制就通通成为「瑞士芝士」。
同样重要的是，议案给国会自我赋予如此大的权力，却丝毫没有相应节制。比如委员没有滥用此等权力的惩罚，也没有接触敏感文件必须受训和通过审查的要求。
总结
尽管由于中华民国宪法的漏洞，笔者不能说他们这么做违反了宪法，但一定是违反了宪法精神，违反宪法正义的。这样的后果就是，它已经从一个立法问题、法律问题，上升到政治问题、护宪问题。这类问题靠法律是无解的，只能政治问题，政治解决。
※作者为旅美学者
