美国「一中政策」不同于中国「一中原则」 美国从未认为「台湾是中国的一部分」
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「一中政策」40年来都是美国对台海两岸政策的最核心元素，但事实上美国从来没有承认「台湾是中国的一部分」。（汤森路透）(photo:UpMedia)「一中」各表？—美国的「一中政策」
每当美国政党轮替的时候，「一中政策」总是会成为新闻焦点，例如2016年底川普正要上台时，大家都在议论到底川普会不会改变一中政策，在2021年1月拜登政府上台之后，也有很多人说美国将「回复到」一中政策。而中国方面，官方媒体也不断提及，希望美国「返回」一中政策，意即认为川普时期推翻了一中政策。
其实这样的说法隐含了不少误会，因为美国的「一中政策」已经使用将近四十年了，一直都是美国对两岸政策的最核心元素。而且最重要的是，「一中政策」（One-China Policy）与中国的「一中原则」（One-China Principle）有全然不同的定义。要认识美国的一中政策之前，必须先从「一中原则」讲起。「原则」跟「政策」很不一样。
中国的「一中原则」vs.美国的「一中政策」
中共的「一中原则」是很明确的三段论：
（1） 世界上只有一个中国。
（2） 中华人民共和国政府是代表全中国的合法政府。
（3） 台湾是中国领土不可分割的一部分。
而美国没有一中原则，只有一中政策。在此一中政策下，首先便是处理如何看待「一中原则」的方式：
美国仅承认前两点（世界上只有一个中国、中华人民共和国代表中国），但是对于第三点「台湾是中国的一部分」，美国只有说「认知到」（acknowledge）中国的立场，但是并没有「承认」（recognize）。甚至，中美建交后，当时的副国务卿克里斯多福（Warren Christopher）还曾经在国会听证会上发言：「美国认识到，但并没有承认中国认为台湾属于其领土的立场。」简单来说，即为美国了解中国有这样的立场，但对于这个立场并未表态支持或反对。中国方面则总将美方说的「认知到」翻译成「承认」，实而不然。
至于台湾的法理地位，美国在与中国签订的公报中，立场皆是「要由海崃两岸的中国人自己用和平方式解决」，始终没把话说死。其实也是所谓「战略模煳」（strategic ambiguity）的一部分，我们会在后面的章节详细谈。
*(photo:UpMedia)中国认为川普时期推翻了一中政策。（汤森路透）
美国一中政策的重要元素
美国的一中政策，除了上述针对一中原则，特别是针对台湾法理地位的看法之外，主要还阐述了美国对台湾的军事承诺，以及对两岸关系的看法。
大约从1980年代起，美国政府官员便开始用「一中政策」这个词汇，来概括美方对于美中台三方关系之政策。之所以「概括」，是因为美国的一中政策刻意保持策略性模煳，让行政部门得以视美国当下的国家利益，在解释与操作上保有弹性。简而言之，此「政策」涵盖了一系列对台湾与中国的政策纲领、与中国签订的三份外交公报，还有国内法律；如台美关系最重要的《台湾关系法》（Taiwan Relations Act）。一般而言，美方提到一中政策的时候，通常会提及《台湾关系法》、美中三公报、六项保证等固定常见的元素，不过在用法上有些微差异。
除《台湾关系法》外，对台湾最重要的便是「六项保证」。美国与中国于1982年签订《八一七公报》，当中规定美方同意将逐步减少对台军售；但雷根总统同时亦向台湾提出「六项保证」，表达：
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未同意设定对台军售的终止期限。
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未同意对台军售前向中华人民共和国征询意见。
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不会担任两岸之间的斡旋角色。
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未同意修改《台湾关系法》。
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未改变关于台湾主权的立场。
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不会施加压力要求台湾跟中国谈判。
这六项保证，于2016年5月17日我国总统蔡英文就职前夕，更以「共同决议案」（Concurrent Resolution）形式，在美国国会参议院及众议院两议院通过。虽然决议案在性质上跟国内法的法案不同，没有对行政部门的拘束力，然而这是国会以正式文字形式确立、表达美国将继续对台军售，且台湾不会沦为美中谈判筹码的立场。自从「六项保证」经国会透过此形式而「成文化」，被提及的频率也愈来愈高。
「一中政策」并不限于上述元素。例如在2019年前，美国国家安全顾问波顿离职之前，解密了一份雷根总统政策备忘录，内容表示：「美方对台的军售，其层级将要视中共解放军的军力发展而订」，也就是说，要将保持台海军力的平衡。此备忘录补充了雷根六保证的内容，且里面述及的原则就是三十年来美方对台军售的考量重点。以上这些文件、法律、决议案等，都是美国一中政策的重要环节。
突破一中政策？
美国针对台湾的法律地位不明言其立场，这是一中政策的其中一项重点。
很多人会讨论，到底美国对台湾的一中政策是否会随着时间改变，甚至在台湾的法律地位认知上有所突破呢？针对这一点，先前美国官方从未谈及台湾的法律地位问题，也未曾谈过台湾与中国应该要是何种关系，大多仅表示要和平解决问题。不过川普在任时期有个特色是，多个行政部门的报告当中（例如：印太战略报告）都曾明示与暗示地称台湾是一个「国家」，和其他国家并列一起谈。由此来看，美方对台湾法律地位的看法的确是在缓步地前进。
*(photo:UpMedia)拜登政府上台后，也多次重申《台湾关系法》和「六项保证」对台湾的承诺。（汤森路透）
过去四十年来，一中政策最大的突破点，莫过于前国务卿庞培欧2020年11月12日接受修《伊特秀》（The Hugh Hewitt Show）访问时说道：
不过值得注意的是，在国务院和白宫的「正式声明」当中，仍旧用字严谨小心。庞培欧本人亦曾亲自回应过战略模煳的辩论（2020年10月21日）：「美国不会改变对台政策。」换言之，美国不明确表明承认台湾的独立地位，也不明言若中共侵略台湾的时候，美国必定会出兵捍卫台海和平。战略模煳政策仍会继续维持。
川普执政时期的国务院当中，最具代表性也最全面地谈台美关系的一场演讲，是在2020年8月31日，时任国务院亚太助卿史达伟（David Stilwell）在华府智库「传统基金会」（Heritage Foundation）发言。他回顾了近期美国和台湾关系的升温进展，表示这些皆和美国对台湾长期以来的政策立场一致，未逾越「一中政策」。另外，他特别强调：美国的「一中政策」与中共的「一中原则」不同，美国对台湾主权不持立场。
他说：
综观上述，美国的一中政策就像一个无形的大框架，但在这个大框架底下，行政部门随时会调整与台湾的关系，而不影响到双边关系的进展。
2021年拜登政府上台后，出现一值得注意的发展方向：美国国防部在3月的时候发布一篇文章谈「印太区域现况」，内容明确言及「台湾从来都不是中国的一部分」，这是行政部门非常罕见的直接表态。而在8月时，拜登总统接受ABC新闻台访问更语出惊人地表示：台湾和日本及韩国相同，都是美国以《北大西洋公约》做出集体防卫承诺的盟友。虽然行政部门仍然强调没有要更动一中政策及战略模煳的既有政策，但是整个氛围的变化对台湾来说似乎出现不小的波动。
※本文撷取自《为什么我们要在意美国？从外交、制度、重大议题全面解析台美关系》，联经出版。
*(photo:UpMedia)作者简介
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东吴大学政治系助理教授。曾在华府智库全球台湾研究中心（Global Taiwan Institute，2019）以及乔治华盛顿大学国际事务学院席格亚洲研究中心（2017）担任访问学者，对美国政治和外交政策圈有近距离的观察。2014年与几位政治学的研究者朋友们一起创立了政治学科普网站「菜市场政治学」并担任共同编辑至今。
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