对俄制裁接二连三 美国如何监督落实？
-
资料照片：美国财政部大楼。美国针对特定国家、实体和个人的经济和贸易制裁主要有财政部下属的外国资产控制办公室（OFAC）管理和执行。(photo:VOA)华盛顿 - 由于俄罗斯对乌克兰发动的血腥战争，白宫星期一（4月4日）表示还将对俄罗斯实施更多制裁。上星期美国宣布再将俄罗斯科技领域21个实体和13名个人列入制裁名单。战争爆发至今，美国对俄制裁的对象已达600多个，这些制裁如何运作？美国政府部门又是如何进行监管？
美国政府对俄罗斯铺天盖地的制裁，范围囊括俄罗斯央行和其他金融机构、国防企业、寡头、包括俄总统普京在内的政府高官以及杜马成员，并且将俄罗斯主要银行踢出SWIFT，对俄国防、航天航空和海事产业实施全面出口管制。
对俄制裁是美国许多制裁项目的其中之一。美国还有对伊朗、朝鲜和古巴等国家和地区的全面制裁，以及针对毒品贩运、恐怖主义、侵犯人权、大规模杀伤性武器扩散等活动，对特定个人和实体实施的制裁。
经济制裁与出口管制
法律专家表示，美国的制裁措施主要可以分为两类：经济和贸易制裁以及出口管制。前者由美国财政部下属的外国资产控制办公室（Office of Foreign Assets Control , OFAC）管理和执行，后者的主管单位是商务部下属的工业和安全局（Bureau of Industry and Security, BIS）。
通常来说，美国针对特定国家、实体和个人实施经济和贸易制裁（也被称为OFAC制裁），禁止美国人和实体与被纳入制裁名单的实体和个人进行任何直接或间接的交易。比如，美国对伊朗的全面制裁、对俄罗斯金融机构和高官权贵的制裁，属于这类制裁。
根据制裁对象的不同，经济和贸易制裁可以涵盖进出口、金融服务等多种经贸活动。
美国WillKie Farr & Gallagher律所合伙人戴维·莫特洛克（David Mortlock）曾在白宫国家安全委员会任职，精通美国制裁政策。他对美国之音说：“当我们说制裁俄罗斯银行或个人的时候，我们实际上所做的是，美国政府禁止美国人以某些方式与那些实体和个人打交道，或是要求美国人封锁他们所持有的那些实体和个人的财产。”
也就是说，一旦被列入制裁名单，受制裁的对象将无法使用美国的金融系统或与美国人进行任何直接或间接的交易，他们在美国的资产和资产权益会被冻结。根据OFAC的规定，受制裁人员持股超过50%的任何实体也同样受到制裁的限制。
OFAC制定和管理两份制裁名单，一份是受制裁实体和人员名单，叫做特别指定国民和封锁人员名单（Specially Designated Nationals and Blocked Persons, SDN），另一份被称为整合清单（Consolidated Sanction lists, CSL），其中包含未被列入SDN名单的制裁对象。
通常情况下，美国人不得与制裁名单上的个人和实体交易，不过OFAC有时也会对某些活动颁发通用许可（general license）或根据个案颁发特定许可（specific license）。比如，在宣布对俄制裁的时候，OFAC同时发布了几项通用许可，允许涉及债务和能源等方面的某些交易继续持续一定时间，“以减轻对第三方造成的意外后果。”（to minimize unintended consequences on a third party）
出口管制是对美国商品、技术和软件出口和再出口活动的管制。美国政府在国防和高科技等领域的对俄出口限制，以及将中国科技公司列入实体清单的措施属于这个范畴。
美国政府禁止美国实体或非美国实体在未获许可的情况下，向被列入出口管制清单上的实体口出口受管制的美国产品和技术，甚至是含有一定比例美国成分的外国商品。
美国商务部的出口管制清单包括实体清单（entity list）、未经核实清单（unverified list）、最终军事用户清单（Military End User）等。一旦被列入这些清单，意味着受制裁者将难以获得美国的产品和技术。
莫特洛克说，不同清单之间的区别主要在于限制程度的不同。他说：“例如，最严格的是实体清单，基本上是禁止向清单上的实体出口美国原产的商品和技术。其他一些清单的限制程度小一点。比如，未经核实清单在申请许可豁免上的限制有限一些，它要求对受管制技术真正的终端使用进行认证，但是并不完全阻止向未经核实清单上的实体出口美国原产的技术。”
除了上述两类制裁手段之外，美国国务院还可以对个人实施旅行禁令。比如，国务院对17名俄罗斯寡头以及38名现任和前任官员实施签证限制，禁止他们及其家属入境美国。
制裁适用对象
出口管制不仅约束实施出口行为的美国主体，还有非美国主体。美国官员最近为中方解释美国对俄制裁所涉及的范围时曾指出，如果中国企业对俄罗斯出口中美国成分占总价值的 25% 以上，必须首先获得华盛顿的许可证，以避免违反制裁。
经济制裁（OFAC制裁）通常限制的是美国主体的活动，包括美国公民和绿卡持有者、美国境内的任何人、根据美国法律注册成立的实体及其外国分支机构。在针对伊朗和古巴的制裁中，还包括任何美国人拥有或控制的外国公司。
非美国主体在美国境外与受制裁对象之间的活动一般不受美国制裁的约束，但是法律专家说，如果外国实体的活动存在美国连接点（nexus），比如涉及美元、美国公司、美国人或者美国货物，他们也需要遵守美国的制裁。
莫特洛克说：“根据OFAC制裁，如果外国公司致使美国人违反制裁，如果他们与被制裁对象的交易涉及到美国人，或者他们从美国向被制裁对象或被制裁地区出口了服务，他们也会面临责任（liability）。”
他表示，最典型的情形是交易涉及美元，因为大多数美元清算需通过美国的金融机构。
二级制裁
法律专家说，即使与美国不存在任何连接点，外国企业也可能因为某些商业活动而受到美国政府的制裁，即通常所称的“二级制裁”（secondary sanctions）。
大西洋理事会客座研究员布莱恩·奥图尔（Brian O’Toole）曾在2009年至2017年间担任外国资产办公室主任高级顾问。他说，如果与受制裁对象有生意往来的外国公司是在协助该制裁对象躲避制裁，那么这家外国实体通常也会成为被制裁的对象。他表示，二级制裁的情形通常是指“不管是否存在这类‘恶劣行为’，如果你与制裁对象做任何交易，而且易是重大的，我们就可以施加制裁。”
莫特洛克说，是否实施二级制裁要看政府是否做出宣布，但是他指出，美国政府拥有在任何制裁项目下实施二级制裁的广泛法律权限。
例如在对俄制裁上，他说， “如果拜登政府想要使用二级制裁，相关法律已经存在。”美国国会2017年通过的《美国敌对国家制裁法》（CAATSA）要求总统对任何被认定为协助受制裁俄罗斯个人和实体进行重大交易的人员实施二级制裁。
奥图尔说，不管法律语言如何，“财政部拥有很大职能，能够对那些与被制裁的俄罗斯银行、个人和企业进行交易的人士实施制裁，无论这是否被认为是二级制裁。”
制裁监管
美国的金融机构和银行通常会将OFAC制裁名单纳入其系统，自动将系统中与受制裁者有关的资产和交易冻结。
OFAC和BIS分别对经济制裁和出口管制拥有民事执法权限，可对违反制裁的美国以及与美国有连接点的个人和实体进行民事处罚，处罚包括罚款，金额可高达数千万甚至上亿美元。莫特洛克说， OFAC的制裁规定遵循“严格责任”（strict liability），即OFAC无需证明当事方的过失或意图，就可采取执法行动。
如果是有意违反（willful violation）美国制裁规定的情形，美国司法部还将展开刑事调查，追究刑事责任，违反制裁者可面临最高30年的监禁。
奥图尔说，对于协助被制裁者躲避制裁的非美国实体和个人，美国政府可将他们列入制裁名单。中国昆仑银行曾因为与被列入SDN制裁名单的伊朗银行开展重大金融服务，违反美国的对伊朗制裁，而被美国制裁。
过去几年来，不少企业因违反美国制裁而被处以巨额罚款，包括中国的中兴通讯公司、英国渣打银行和法国巴黎银行，其中法巴银行的罚款高达90亿美元。
法律人士说，这样的执法行动和执法力度促使私营部门都非常认真地对待美国制裁，很多银行和企业都会做尽职调查，确保遵守制裁。“如果一家公司的合规项目不严格，这家公司将会很难获得银行的融资或贷款，甚至难以找到银行愿意给公司开设账户处理交易，” 莫特洛克说。
他们指出，美国政府可以通过多种途径了解或者获悉潜在的违反制裁的行为，包括美国公司和个人提交的交易遭冻结或拒绝的报告，企业的自愿披露，来自情报部门等其他政府机构的信息，甚至是媒体报道等公开信息。
美国法律规定任何美国人都必须向OFAC报告被冻结或被拒绝的交易。莫特洛克说，很多企业也会自愿向OFAC披露违反制裁的情况，因为“如果做了披露并且完全配合OFAC进行补救，他们遭受处罚的可能性会显著降低，而且更有可能会被处以较低的罚款。”
制裁信息汇编网站Sanctionsexpert.com的创办人阿米尔·法达维·阿尔德卡尼（Amir Fadavi Ardekani）对美国之音表示，美元作为全球贸易的重要货币，“给予美国在全球一种独一无二的权力，无论谁想要在美国运作，无论谁想要用美元交易，他都必须尊重美国的制裁。”
中俄贸易
尽管中国反对美国等西方国家针对俄罗斯实施的制裁，但是一些报道显示很多中国企业在审慎处理与俄罗斯的商业合作，避免违反制裁。北京方面说，这些制裁给中俄之间的正常经贸往来造成了“不必要的”损害。
莫特洛克说，美国制裁并不禁止中国企业与俄罗斯做生意，但是中国和任何国际企业一样面临制裁合规的挑战。他说：“与任何其他国际企业一样，如果中国企业与受制裁的俄罗斯实体交易并涉及到美国人，就可能有潜在责任的风险。这可以是通过一家美国银行接收或支付款项，通过美国代理银行的账户清算美元付款，或者只是得到美国同事或雇员的批复或帮助。”
奥图尔表示，美国境外的实体继续与俄罗斯进行被美国、欧盟和英国制裁的活动肯定存在制裁风险，除此之外就是细节的问题，需要进行个案分析。他说，可能的二级或类似制裁也是担忧之一。
他认为，中国应该对此是熟悉的，因为这类似于美国对朝鲜和伊朗的制裁政策。“我认为他们对美国在这些议题上的政策是有些了解的，俄罗斯与那些地方面临差不多的处境，”他说。
阿尔德卡尼说，在目前美国等西方国家的对俄制裁下，中国企业与俄罗斯经贸往来的交易成本和风险大大增加，对于那些在美国市场也有很多足迹的中国企业来说，他们若想要留在美国市场，则必须谨慎对待美国的制裁。
